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和静钧:中国有真正的智库吗?
作者:和静钧      时 间:2014-12-10
关键词:中国智库 民间智库

      

    中国有真正的智库吗?

  这是一个令人尴尬的问题。

  据麦甘报告,2014年中国智库的数量次于美国,居全球第二。

  全球顶级智库布鲁金斯学会主席桑顿曾言,智库三要素是质量、独立性、影响力。该行业最让人津津乐道的案例是上世纪50年代,朝鲜战争爆发前夕,兰德公司认为中国将出兵朝鲜,想将这份报告以500万美元(一架战斗机的价格)卖给美国国防部,被婉拒。其后中国出兵朝鲜,美国遭遇大败。结局是美国国防部以250万美元购买此报告。因为诸多类似案例,智库,被所有大国都视作软实力

  但中国的智库,尤其是非官方智库,虽数量众多却实力不足,不仅三要素中的质量、独立性、影响力几乎没什么拿得出手的,而且自身的生存状态更是乱象丛生。鄙夷者认为,中国智库至今由包养型、愤青型、赚钱型三分天下。有人甚至认为,官办智库是有话不直说,民间智库则是有话不敢说,也没地方说。

  有家咨询公司董事长告诉记者:都说自己是智库,他们有高层渠道吗?对战略和公共政策有多大的影响力和话语权?中国智库刚起步,现在还是非常原始的状态。他的同伴则将这些智库戏称为:一麻袋土豆。

  令人欣慰的是,十八届四中全会刚刚闭幕,中央全面深化改革领导小组第六次会议就审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,这被观察家们视为中国智库已步入战略发展阶段的标志。一批新型智库正在冒头。

  全球视野下的中国智库

  在当今中国全面深化改革的新历史起点上,中国智库格外引人注目,那么它们的现状如何?尤其是中国民间智库如何走向未来,成为新的关注点。

  中国智库处于难得的发展机遇期,这是原外交部副部长、现全国人大外事委员会主任委员傅莹于20137月在清华大学演讲时做出的判断。果然,四个月后,201311月召开的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度。这是在中共中央文件中首次提出智库概念。今年1027日,四中全会刚刚闭幕,中央全面深化改革领导小组第六次会议就审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,这被观察家们视为中国智库已步入战略发展阶段的标志。

  智库的种子撒播于中国,年龄有的已逾而立之年,有的已届弱冠,有的尚处豆蔻年华。以官方智库——中国社科院为例,1978科学之春开启时初创,距今已有36年,见证和伴随了改革开放的每一个脚步,而民间智库天则经济研究所21年前创立,确立了中国智库新格局。而以半官方背景的中国发展研究院为例,其志存高远,致力于打造中国的兰德,但起步于2002年的稀薄历史积累,令其兰德梦更像是青春期的冲动。

  中国的智库,是在中国特色的政治经济背景下成长的。在经过长达20年的外贸经济及近10年来固定资产投资拉动增长之后,在经历了劳动密集型产业到科技型企业,从创新型企业到战略性产业之后,中国经济面临着更为细致与复杂的挑战,决策者对前瞻性、对策性的研究报告的需求,比以往任何时刻都强劲。而对于政府与政治改革方面,30多年改革开放之后,浅水区或较容易突破的区域都已经改革结束,进入深度改革的前景,更使决策者们倚重于独立智库等外脑的智慧支持。所谓智库大发展的机遇期的判断,是相当中肯的。

  这使我们更有必要以全球性的视野来审视中国智库的差距,以批判性的理性思维来梳理中国智库的现状与问题,才能探索到种子摆脱漫长的发芽期的束缚,这才不负宏大历史的机遇和时代的青睐。

  麦甘报告背后的虚荣

  美国宾夕法尼亚大学詹姆斯·G.麦甘领衔发布的全球智库报告,是当下国际上最有权威的智库研究,每年初都发布年度报告,已经历时十载。

  初看麦甘先生的2013年初发布的《2012年全球智库报告》,多少会令关心中国智库命运的人士欣喜。报告指出,中国智库的国际影响力正明显增强,国内分析人士据此甚至得出了中国社会科学院堪称亚洲第一脑的结论。

  麦甘报告指出,全球智库总数达6826家,以联合国会员国193个来平均计算,全球智库国均拥有量为35个,美国智库以1828家位列第一,超出国均量50倍,而中国智库以426家位列全球第二,超出国均量12倍,完全可算智库数量超级大国

  然而,细究麦甘的历次报告,中国智库入眼率虽有较大幅度的增长,如2009年报告中列入考察的中国智库数量从原来74个上升到425个,数量可谓全球第二,但入百强榜率低微的状况一直没有实质改善,2013年的报告中列入考察的中国智库略多于以往,为429个,但仅有20个在分类前百排名中上榜,入眼上榜的转化率仅为0.47%,这一指标甚至不及非洲小国加纳。到2014年初的报告中,甚至入眼的数量还有微略下降,从2013年的429个,降到2014年的426个,这至少证明之前的可观察的活跃智库,有一些已经在短短一年之内倏变为不可观察的休眠智库

  国内常常把中国社科院拿来充门面,称其为亚洲第一脑,但这是有硬伤的:中国社会科学院成就亚洲第一,是把其属下各子智库汇合成一家,而其子智库数量众多,这才博取了这般称号,如若拆开独立核算,亚洲第一脑必属他人。也就是说,麦甘报告中429家中国智库里社科院下属的众多智库是单算的,但我们国内却把单算的智库又装在一个口袋里,拼凑出了虚荣的亚洲第一

  中国的智库还包括了:高校大大小小研究中心研究所”;各类企业自办的研究院基金会”;各级政府部门创办的、或附属于它们的官方或半官方各类中心研究机构数量上确属超级大国,在质量上实在令人忧心忡忡。放眼当今中国,智库的拳头产品品牌智库还几乎没有,至今尚无如美国企业研究所这样的报告一出必惊天下的智库。

  目前中国还有一种现象值得警惕,即中国可能成为智库国际峰会作秀大国。近几年来,中国各个地方都在兴办名目繁多的国际智库峰会,规模越来越大,请来的洋嘉宾级别越来越高,花钱越来越慷慨。然而,这些繁华烟云之外,中国智库的核心竞争力和影响力却还是在原地踏步,中国智库的兰德梦布鲁金斯梦,仍然十分遥远。美国《外交政策》季刊曾登出一份研究报告称,全球7大区域13个地区政策话语中心里,亚洲及大洋洲智库的话语中心城市是澳大利亚悉尼、马来西亚吉隆坡和日本东京,中国北京、上海均榜上无名。

  异化为关系网的贩卖者

  目前中国智库普遍存在的只重视数量,不重视质量和创新的现象,主要是因为没有很好地把握好智库发展的科学规律。麦甘报告指出,导致中国智库研究能力和效率受到抑制的两个桎梏因素是:一是本土智库的自主性不足,二是智库之间缺乏平行沟通与合作。

  所谓智库,有很多叫法,有曰思想库,有称外脑。古代孙武为吴王阖闾献计时,称为谋士,与其同时代的著名人物有吴起和孙膑等,均为单干,未成一个智库企业,与当下决策者的高级顾问相当。

  智库要形成思想库的蓄水池作用,就在于它有能力把各事其主的孙武、吴起、孙膑组合在一起,形成一个独立于政府的思想产品制造者和宣传者,通过这样的雁阵效应,深度影响政府与公共决策。也就是说,孙武、吴起、孙膑作为旁观者,而不是深度介入体系内的一员之时,才能克服不识庐山真面目,只缘身在此山中的困境,才能以旁观清的超然,推出创新型、实用型、对策型的思想产品。智库之所以被称为继立法、行政和司法之后的第四权力中心,就在于它的独特影响和传播渠道,它是国家治理体系及全球决策体系中的一个关键环节。

  中国智库的发展起于计划经济转型初期,有其历史局限性。中国当代智库的发展几乎是从另一种模式下走出来的:官方智库规模庞大,另一些半官方智库虽一定程度与官方剥离,但人还在山里。官办智库的弱点在于它的思想产品往往缺乏独立性,官办智库总是迫不及待地揣摩和主动迎合决策者的喜好而使研究报告没有地气,前瞻性及战略性的眼光受限,更多体现和支持了长官意志

  另一方面,政府鼓励高校创办研究中心等智库,智库在高校中遍地开花。笔者身在高校,每每穿行于办公楼之间,看到门牌上名目繁多的研究中心,总不禁会心一笑,它们要么长期关门,要么几乎无定期报告,更无自己的刊物。一个标准的智库,应有稳定的经费或筹资渠道,应有研究区域,应有稳定的、有相当知名度的研究人员,应按月或按季定期出版研究成果,应保持在各类研讨会上相当注目的活跃度。若以标准化来考核高校智库,恐几无合格者。另外,高校往往处江湖之远,令其无法充任与政府保持密切关系但居于旁观者的角色,研究队伍中更缺乏旋转门进出的亦官亦民大牌学者,他们出台的研究报告偏重学术性,或以旧问题为主导的学术探索,在决策中毫无用处。

  各级政府与大型国有企业也热衷于创办智库,甚至喜欢上档次高规格,偏好中外联办。然而,多数这样的智库,成了政府与企业官员公费出国考察的绿色通道,或每年轰轰烈烈开一次年会之外,几乎不能推出有影响力的智力产品,或者直接通过出资向外国智库购买报告,糊弄公众和恶意造假。这类智库还有一个弊端是,大量退休下来的官员充斥其中,是个名人+退休官员的俱乐部,最后沦落为一个高级的公关部,而智库真正需要的核心即孙武、吴起式的顶尖智囊人物却不在其中。一些打着退休政要旗号的面向企业和地方政府的智库,事实上是关系网的贩卖者,成为利益输送的中介和枢纽,这是异化的智库

  根据东中西部区域发展和改革研究院发布的《中国智库发展报告(2011)》,中国国内的确出现了一股热潮,表现在智库发展迅速、数量众多、层次丰富。不过,报告认为,就智库的研究成果而言,良莠不齐,堪称混乱。

  中央已形成顶层设计路线图

  2003年,国家发改委将十一五规划前期研究课题面向社会公开招标。这一做法一度引发了地方上的效仿。20041月,《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》在党的历史上第一次以中共中央的名义明确指出:要使哲学社会科学界成为党和政府工作的思想库智囊团

  1993年是民间智库开始创办之年,十年之后的2003年,决策者正式向包括民间智库在内的智库界公开采购思想产品,这一意义是非凡的,被观察家称为中国智库的春天来临,预示会出现中国的兰德公司。智库一时成了最具有诱惑力的词汇。

  2007年十七大报告中,首次出现了发展智库的重要性论述,此举表明,智库在国家治理体系中的重要作用已经被最高决策层所关注。

  2008年全球金融危机风暴冲击各领域的决策行为,越来越显示出依赖于个别智囊人物的决策局限和决策风险,越来越需要多样化的独立的思想产品服务的重要性。2009617日,时任国务院总理温家宝在主持召开的国务院常务会议上明确要求:根据国内外经济形势变化和中长期发展需要,加强储备性政策的研究,提高宏观调控的前瞻性和针对性。”“储备性政策一词首次进入普通大众视野,而担当储备性政策研究的主角——智库也逐渐揭开神秘的面纱。

  党的十八大报告进一步申明了思想库的重要性。十八大把思想库放在建立健全权力运行制约与监督体系项下,凸显了思想智慧也需要碰撞与监督的重要性。报告称,坚持科学决策、民主决策、依法决策、健全决策机制和程度,发挥思想库作用,建立决策问责和纠错制度。而今年11月份的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,则代表着中央高层已经就中国智库的发展形成了一个顶层设计的路线图。

  毫无疑义,政府对智库的重视逐年上升,目前需要的是凝练成具体的政策,和政策下细化的法律与实施管理办法。到目前为止,还没有一部专门管理和规范智库的法规。

  鉴于民间智库属于民间社团法人,官方智库属于事业单位,而高校智库并不具备法人独立地位,应出台针对多类智库的不同管理办法。目前对于民间智库,登记及注册需要到所在街道所属民政部门登记,级别低下,还得找到挂靠或主管部门。而事业单位性质的官方智库,又有官方体系下的行政级别,无登记或被注销之忧,民间智库则处于不对称的政策性劣势,遭受系统性排斥。

  还有一个问题,就是亟待解答与指引新型智库体系的概念内涵。中国特色的新型智库中国特色好理解,也好落实,但何为新型,应在政策上尽早作出指引。如果新型智库指的是更紧密地参与到国家治理体系中的参与型智库,那么,政策应是鼓励更多尖端的政府在职高级人员退职后加入到智库中,或选拔优秀的智库研究人员充实到一线政府高级人员,形成小周期大循环的人员与智力流动,使智库更贴近于决策主体。而以中国发展研究院章琦院长的观点看,智库应立足于找问题、出对策的建设性和有竞争力角色,这也可以很好地解释新型智库概念的基本内涵。

  官方与非官方结构性失衡

  与美国民间智库一统天下相比,中国目前的智库格局是官方智库数量众多,休眠的高校智库众多,非官方智库则艰难求生。美国只有几个半官方智库较有名,如美国和平研究会,大部分声名, 远播的均为非官方智库,如兰德公司、, 卡耐尔基金会、布鲁金斯学会等。官方智库的经费是政府供给,非官方智库则多靠社会捐赠,所以它们更看重名声与形象。

  与美国具有影响力的非官方智库的数量相比,中国非官方智库还任重道远。

  章琦院长领导的中国发展研究院,是中国改革开放以来创建的非官方智库中最为成功和最有实力的一例,其思想产品深度影响政府决策。中国发展研究院的成功,与章琦先生的传奇人生经历有一定关系。

  然而,中国发展研究院的成功,有其不可复制性,这样的成功的民间智库并不多见。曾有民间智库负责人说,苟延残喘半死不活夹着尾巴是目前中国民间智库生存状态。在经济上,我们完全能够自力更生,但经常受到不平等的待遇,目前中国的研究机构大多是有官方背景的,即便是一些官方媒体如新华社、中央电视台,它们做节目或举办论坛时都不请民间智库学者,即便是请了,也会排到体制内学者的后面。

  与财政供养与人事编制配套齐全的官方智库相比,近年来中国出现了一大批半官方智库,这类智库的特点就是经费由政府提供,只是不提供人事编制。

  在民间智库无强劲政策支撑的情况下,走第三条道路的半官方智库,或比较切合于中国国情,这类智库的优势在于,一方面在社团生存安全上,有政府的庇护,另一方面又不同于官方智库,不必沦为有关部门的宣传库,可以适当保持一定的独立性,作出独立和客观的战略研判。

  然而,从思想产品的市场经济化角度上看,不同地位的市场主体,显然不利于形成一个竞争市场,没有竞争市场,也就注定没有品牌性产品。官方智库在政府采购思想产品的市场份额中,居于垄断地位,半官方智库与民间智库竞争中,又有体制等的非市场因素的优势,民间智库从1993年创办至今20年来,其发展并不容乐观。

  民间智库发展制约重重

  如果把官方智库称为智库人才的咸水湖,民间智库本可以成为人才的淡水湖,人才流动性强,有进有出,随时可以邀请到所需要的专家加盟。然而,中国民间智库却很难发挥这样的人才优势,这主要是中国人事制度与单位考核机制不融合等原因,造成引入人才只是挂名,很难有精力与时间完成智库课题,或很难获得所在单位的配合,其发表的研究成果,因署名单位排序等问题而被所在单位科研考核所排斥。

  笔者注意到,国内数个活跃于非官方智库的著名学者,往往在所在单位职称评定时受影响,而越是在智库界有实力的人物,其研究综合视野和跨领域的研究能力越强,其研究专项感越弱,越不符合于现有职称评定专业水平评价体系。

  另一个制约因素,来自官方信息公开与信息获取渠道等问题。相对于官方智库,民间智库往往在及时和充分把握政府信息方面,没有得到法律及制度上的有力支持,导致智库在进行现状分析与对策研究中,未能形成令决策者心仪的成果。政府信息受限,也影响到智库选题设定等工作,民间智库一般会选择远期战略性研究,而回避对策性课题。

  第三,国家尚无智库的国标,也无意在相当近的时期之内推动这样的标准。无标准化建设,对优良的民间智库的进一步发展并不利。无标准,往往导致民间智库定位不清,组织机构效率不高。国家应该允许现今表现优异的各领域智库,主行推动标准的制订。至少对一个存活的智库,应该有定期和高质量的报告、刊物或通讯。一切符合于标准的智库,无论官方非官方,在政府课题招标中应获得公平的机会。

  最后一个需要注意的制约因素,就是需求。当前中国政府与国有大型企业在多大程度上愿意聆听到独立的民间智库的声音,这是一个值得深思的问题。当决策者自我设定他们就是最聪明的人之时,或设定他们所聘用的体制内顾问就是全能之人,或设定他们所执行的政策就是最好的政策之时,他们就会本能地排斥不同的声音。从这一大思想市场环境上看,中国民间智库尚处于初级市场阶段,整体依然相当落后。

  需三股力量共同推进

  察哈尔学会创会主席韩方明博士曾发表评论说,中国智库产业的发展需要三股力量的共同推进:一是民间智库的发展与壮大,二是外国智库的引进与合作,三是官方智库的改革和提升。

  智库是智慧之库,而不是金钱之库,智库均是非营利性质的机构,智库要化缘才能有维持日常开支。在欧美一些国家里,通过社会性基金建立起来的智库,其地位与慈善机构一样,凡向这类机构捐款的,均会在税收上获得减免。中国能不能发布智库资质年审报告,每年定期向外公布保持相当活跃度的智库,凡向不从属于某一企业、政府或某一财团的民间智库捐款的,在税收政策上视同向慈善机构捐款?

  官方智库因有公共财政的保障,而且其与政府关系紧密,应严禁或限制向一切官方或半官方智库捐款,以杜绝一切通过不正当手段影响决策或左右政策的图谋。

  在接受民间捐款或筹措资金来源时,应对外部资本介入采取透明化管理,即不反对外来资本,但对有外国政府背景的外来资金持有足够的警惕。这方面可多学学俄罗斯的经验。

  推动中国智库的国际化应是一个努力的方向。据2013924日《瞭望》杂志报道,有国务委员杨洁篪出席并致辞的第二届中国-拉美和加勒比智库交流论坛,至今已经举行两届,效果显著。201210月上旬,一份中美两国智库合作出台的报告引人关注,这份题为《中美合作:全球未来的关键》报告,是由中国国际问题研究所和美国大西洋理事会合作完成的,这份报告呼吁中美从战略高度处理两国关系并应对全球挑战。目前,察哈尔学会已经广泛与荷兰、韩国以及非洲建立了有效的合作关系,为中国公共外交对策提供了大量咨询性建议,由章琦领导的中国发展研究院,也在国际化方面加大力度,把思想产品的竞争平台前推于国际市场。

  链接:举足轻重的美国智库

  在各国智库中,美国智库数量最多、质量最高、影响力最大,代表当今世界智库的最高水平。其以精准全面的分析研判、与政界广泛深入的联系,以及在社会公众中的影响力,左右着美国政治、经济、社会、军事、外交、科技等方面的重大决策。

  重大决策背后的外脑

  美国国内第一批智库出现在上世纪初,它们大都从事长期性的政策研究,致力于把科学知识运用于研究和解决广泛的公共政策问题。之后,随着美国大萧条到来,对纯粹的科学分析和用孤立的行政方法解决社会问题的信心受挫,专家直接参与政策制定越来越司空见惯。在这期间,美国政府开始重视由工程师、物理学家、生物学家及社会学家相结合所产生的综合研究成果,所以二战后迅速出现大批与政府签订研究合同的智库,最具代表性的便是成立于1948年的兰德公司。

  上世纪60年代后,国际形势的发展使智库具有浓厚的意识形态色彩,它们向政策制定者推销政治主张,灌输各种思想。这些智库一般都有鲜明的政策、党派和意识形态倾向,力求影响当时的政治或政策。同时,保守派智库数量开始激增,其中的代表是传统基金会和卡托研究所。90年代至今,政治家后援型智库开始出现,其一般由具有政治雄心的人物或其支持者,以及离任后着力进一步推进其政治和意识主张的前总统等人创办,其中包括卡特中心和尼克松和平与自由中心。

  智库对美国政府决策能起多大作用?翻开历史,美国很多内政外交政策背后都有智库的身影。兰德公司曾完全主导美国的核战略、策划越南战争、谋划里根政府的星球大战计划。向日本广岛和长崎投放原子弹是外交关系学会的意见。布鲁金斯学会曾构建具有跨时代影响力的著名马歇尔计划,挽救西欧濒于崩溃的经济,是美国对外政策中最成功的例子之一。战略与国际研究中心提出巧实力外交思想,最终成为奥巴马政府执政后的外交战略。

  数量质量影响力全球第一

  今年1月,美国宾夕法尼亚大学智库研究项目在世界银行和联合国总部发布第七份智库排名报告——2013年全球智库发展报告》,目前全世界共有6826家智库,其中美国拥有1828家智库,占全球智库总量近27%。美国有5家智库进入全球前十名,布鲁金斯学会、卡内基国际和平研究院、战略与国际研究中心排名全球前五位。

  美国历届政府是智库的重要客户。以美国进步中心为例,该中心的许多研究建议都被奥巴马政府采纳,影响力不断上升,被称作是奥巴马御用智库。华盛顿的“K号称智库一条街,美国智库云集于此,天天盯着国会和白宫,想方设法把自己的政策分析和研究结果塞进国会议员和政府要员的大脑。

  资料显示,美国的绝大多数智库为非营利的免税组织,它们一般都强调自己的非营利性、独立性和无党派的色彩。然而,从一开始,这些智库就有各自的定位。专业人士称这种或保守,或中性,或激进的定位都为其研究先天地设定了有色眼镜

  在美国,智库成员出入政界已成为政治的一大特色,形成咨询机制上的旋转门,即智库成员的身份在政要与研究者之间转换。美国前国务卿基辛格进入政界前是哈佛大学的学者,离开政界后又成立基辛格国际咨询公司并任董事长。小布什执政时期的国务卿赖斯也如此,她在结束国务卿任期后,进入著名的智库——胡佛研究所。政界要人的旋转门为美国智库旋转出分量和影响力。

  如何影响美国政府决策?

       首先,智库通过出版著作、期刊、研究报告和简报等方式来阐述观点和提出政策建议。其次,在国会委员会审查立法的听证会上,除政府官员、利益集团的代表外,智库学者也常被邀请在听证会上作证,这不仅为他们获得影响国会立法的机会,还可以通过国会记录受到媒体和学术界的广泛关注,从而扩大他们的影响。第三,所有的智库都会经常就国内外的热点和重点问题举行对公众开放的论坛、研讨会、新书发布会、纪念会等,以此来同政府官员、同行、媒体和公众进行交流和互动。第四,许多重要智库都设有对政府官员进行培训的项目。最后,媒体是智库学者传播自己观点、影响公众讨论,从而间接影响公共政策决策的重要途径。因此,智库学者非常重视同记者建立联系,通过媒体发出自己的声音。

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