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城市  


城市发展思路:全能?摊大饼?
作者:半月谈      时 间:2014-4-26
关键词:
 

人口暴增、交通拥堵、空气污染、资源紧缺……由于定位不清、规划无序,全国不少地方的无节制扩张和集聚式发展,给城市发展带来了很多“灾难性”的难题。

为了成为全能型选手而失去了原有的特色,为了追求规模效应而打破了固有的空间平衡——一些城市在经济社会发展进步的同时,也患上了城市功能紊乱“综合征”。城市科学发展亟须“去全能化”,各地应该重新审视城市战略定位,疏解城市功能,打造符合地方实际的宜居宜业之城。

“全能”大城市步履蹒跚

当前,由于各地对综合发展指标的盲目追求,“铺摊子”、“摊大饼”成为许多城市一贯的发展思路,虽然不少地方领导干部经常大声疾呼要科学发展,但在实际的发展过程中却完全不顾及合理的功能定位和均衡的产业布局,一味向着“高、大、全”的目标前进,也失去了城市原有的特色。

据国家发改委课题组统计,全国有655个城市提出要走向世界,183个城市提出要建国际大都市。例如,长春、石家庄、济南等30多个城市规划建设金融中心。

对于北京、上海等特大城市而言,由于追求全面发展,导致政治、经济、文化、金融等多重职能过度集中,引发人口膨胀,城市规模超大。在今年年初的地方两会上,人口调控成为这些特大城市共同面对的严峻课题。

资源过度集中、人口迅速膨胀让不少大城市在发展中步履蹒跚。数据显示,截至2013年底,全国有31个城市的汽车数量超过100万辆,其中,北京超过500万辆,超过200万辆的城市包括上海、广州、杭州等8个。在北京,全市目前年用水量缺口近2/3,不得不依靠超采地下水、从外省调水“解渴”;在广州,不少生源密集地去年小学学位紧张、“僧多粥少”,其主要原因是当年出生的流动人口增幅超过20%……

人口规模过大,成为当前不少大城市的鲜明特征。数据显示,北京市常住人口截至2013年底突破2114万,超过2020年1800万人左右的控制目标;上海市常住人口截至2012年底达到2380万,超过2020年1850万的预测值;杭州市常住人口2012年底即超过880万,超过2020年规划值。

“外来人口源源不断进军北上广,无非是因为它们拥有中小城市无法比拟的教育、医疗、就业等资源和职业发展空间。”国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏说,如果不改变资源过度集中的现状,就无法阻止人往高处走,这些特大城市多个人口疏解项目处于半停滞状态就是很好的例证。

功能割据造“睡城”,资金错配现“鬼城”

“像北京的回龙观,30万人口的新城区里很少有就业岗位。大部分人早上涌到老城里来,晚上又涌回新城,造成巨大的钟摆式城市交通。实践证明,这类新城是失败的。”住建部副部长仇保兴近日在一次讲话中做出上述表述。

记者了解到,不少地方被戏称为“睡城”。例如,北京的天通苑、安徽合肥的滨湖新区和武汉南湖新区等地。“人口急速膨胀是许多国家的大城市面对的共同问题,居民居住问题也日益突出。”中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华认为,随着城市的扩张,居住区呈现出规模化、高层化的趋势,配套功能却不完善,居民的生活体验和主观感受被忽略了。

“‘睡城’是城市盲目扩张、缺乏系统规划的产物。城市功能的独立分割,导致了居住地服务配套不完善、环境污染、交通拥堵等城市病。”潘家华说,大型居住区缺乏产业和就业岗位,导致上班族不得不进行钟摆运动。“早晨出不来、晚上回不去”令人苦不堪言,这不得不说是城市规划的一个败笔。

一方面是原有城市规划存在缺陷,另一方面是新的规划并没有按照市场规律、产业分布精密论证,而是盲目扩建新城,造成土地、资金等资源的错配。人烟稀少的“鬼城”成为这些新城的代名词。

国家发改委课题组调查显示,12个省会城市平均每处要建4.6个新城新区,144个地级市平均每个规划建设1.5个新城新区,规划新城数量约190个。潘家华直言,如果为新增城市功能而盲目扩建新城,却仍是主导产业单一、功能区分不明晰,这样即使高楼林立,也难以吸引人气,最终会陷入有城无业、有城无市、有城无人的尴尬局面。

区域平衡,城市发展应做好“加减法”

面对严峻的形势,城市管理者应学会“放弃”。专家表示,在对城市发展重新明确定位的同时,对不符合战略规划的产业功能应予以疏解。针对城市功能紊乱的病症,首先要做“减法”。

半月谈记者了解到,在美国,不同城市的发展定位泾渭分明,纽约以其国际金融中心、国际贸易中心著称,华盛顿特区则承担着政治文化行政中心的作用,城市内基本没有工业企业,商场也不多见。在日本东京,城市中心区人口不足1/4,其余人口都随制造业、劳动密集型产业分布在周边7个卫星城。

对于特大城市而言,“功能疏解”,合理外迁部分产业已经成为当务之急。在北京,包括动物园批发市场在内的四大商业交通堵点治理已开始进行前期工作。《北京市总体规划(2004-2020)》将在年内全面启动修编,总规中将写入“淘汰一批产业效率低、耗能耗水大、不符合首都发展定位的产业……遏制住人口盲目过快增长趋势”。

中心城区功能疏解的成效如何,副中心、新城的发展成为重中之重。为了完善新城新区的功能,在区域内应该做好“加法”,避免“睡城”和“鬼城”带来的巨大浪费。

上海市近期提出,坚持城市建设重心向郊区转移、加快郊区新城镇和新农村建设等内容写进了政府工作报告。杭州市也提出,“科学划定主城区开发边界,推动城市建设中心向副城、组团和新城转移”。

北京市政协委员王春元表示,当前一些城市副中心的地位还不够重要,内涵不够明确,要想为中心区分担人口、资源、交通压力,副中心必须进行科学定位,要让副中心有吸引力。

北京国际城市发展研究院院长连玉明建议,一方面要在产业结构上调整,将集中于中心城区的医疗机构、高校、科研机构、企业总部等向近郊区迁移。另一方面要推进区域均衡发展,加速大城市与周边卫星城的一体化。(记者 孔祥鑫)

城市群发展:要聚合,不要割裂

今年的政府工作报告明确指出,把培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑,发展跨区域大交通大流通,形成新的区域经济增长极。伴随着区域经济发展的需要和城镇化的不断推进,以城市群为主体形态的新型城镇化路径逐渐明晰。

但较之欧美国家,我国城市群的发展尚处于初级阶段,部分城市群出现了产业发展同质化、功能区分不明确等一系列问题。对此,专家指出,城市群建设要在加快发展的同时突出重点,力避“天女散花”。

城市群成为新型城镇化的战略支点

随着城镇化水平不断攀升,城市群从概念到实践,悄然步入中国的区域经济发展进程中。其中,公认已经成型的城市群莫过于我国区域经济发展三大增长极,即“北上广”为核心的京津冀、长三角、珠三角城市群。

“城市群是区域经济非常重要的发展方式,是城镇化发展到一定阶段的必然产物。城市群以龙头城市为核心,周边城市产业分工明确、功能定位准确,以形成产业错位互补发展、基础设施共享的组团式发展态势。”长期从事区域经济学、产业经济学研究的中央财经大学经济学院教授戴宏伟说。

安徽省政府参事、区域经济学家程必定分析认为,目前我国的城市群主要分三个类型:一是成熟型,即上述北上广三个地区。二是成长型,中西部都有,其中突出的有以武汉为中心的长江中游城市群,以郑州为中心的中原城市群,以及成渝城市群、江淮城市群等。三是潜力型,也就是正在形成当中、交通不顺畅且基本处于边界地区的城市群,如安徽北方的豫皖城市群,由阜阳、亳州、信阳、商丘等两省交界地带的城市组合而成,以及苏皖城市群,由淮北、宿州、淮阴、徐州等组成。

2013年,首部“城市群蓝皮书”《中国城市群发展指数报告2013》显示,2007年至2010年,北上广三大城市群的综合指数呈现出较为明显的上升趋势,仅2013年上半年长三角城市群的经济总量就突破4万亿元,GDP增速均值为9.9%。

三大城市群近年来在人口、城市经济、生活质量等方面也不断优化进步。在安徽,数据显示,2013年皖江城市带承接产业转移示范区生产总值(GDP)为12555.5亿元,增长11.3%,表现出了强劲的发展态势。

正是看中了城市群在新型城镇化中的龙头和支点作用,一批新的城市群规划正在动议中。如包含湖南、湖北、江西、安徽四省在内的长江中游城市群等,将一体化发展的理念带进了所辖区域。

部分城市群发展误区引反思

随着各地城市群建设如火如荼,一些规划建设中的误区也开始显露。一位基层干部表示,现有部分城市群建设存在区域重叠、功能重合、小而分散等问题,这使得一些城市群不但没有形成聚合效应,反而有了“割裂”的趋向。

一是城市群的发展中存在产业同构,甚至恶性竞争。由于产业的集群化发展趋势,各城市的产业结构趋同现象显著,导致各城市没有协同发展,反而竞争激烈。在城市间缺乏资源的情况下,从原材料争夺到产品的相互竞争,极大地损耗了财力、物力和人力,造成一系列社会资源的浪费。

二是一些城市群内部基础设施供给过度和不足并存。城市群内一些中小城市重大基础设施供给不足,而核心城市则供给过度。各地方政府都从完善自身功能、提升自身竞争力的角度出发,一味追求高大全,忽视了城市群组团式的发展方式。比如,珠三角城市群地区的机场在100平方公里范围内的过剩,造成珠海机场常年亏损运营。

三是缺乏城市群一体化发展的协调政策。从城市群的发展和演化来看,城市发展都会产生诸如区域性发展规划、环境治理与保护、交通与通讯等一系列跨界需求,而我国的行政区域划分制度使政府过多注重辖区范围内的事务,而忽视了跨界需求。

“城市群的发展比城市个体发展更有利。但目前我国很多城市群规划更多的是城市个体的发展,而没有考虑到周边协调发展,区域间的协作松散,无法形成错位的发展格局。”戴宏伟说。

城市群如何提档升级

在城镇化已成为我国经济社会发展“主航向”的背景下,城市群规划建设如何走出一条健康发展的道路?受访专家和干部认为,未来,城市群的发展要更多地从核心城市建设、产业结构协同方面考虑,向聚合发展要效益。

“城市群的发展不是依据城市数量而定,而是依据城市发展的质量来探讨。”戴宏伟说,“以长三角这个增长极为例,它发展迅速的原因就是各自的产业定位明确,上海以高端金融业为发展内核,昆山的电子产业发达,整个长三角依托上海这一核心城市,各自产业功能互补,形成组团式发展。”

针对城市群发展不均衡、小而散等问题,越来越多的地区已开始通过加强区域协作、重视顶层设计的方式,对现有的城市群进行整合重构。例如,安徽省在原有的城市群基础上,按照主体功能区的要求正筹备建立江淮城市群,形成城镇化的合力。

“江淮城市群旨在整合现有的沿淮经济带、皖江示范区、合肥经济圈,并酌情考虑皖北、沿江地区发展的要求,进一步完善城市群的基础设施,使城市间的联系更加紧密。”安徽省发改委规划处处长徐斌表示。

对此,程必定表示肯定,他认为,城市群作为一个区域形态,必须具有三大要素:群核,也就是具有辐射力、带动力的中心城市;群集,包括城市群集和产业群集,使得群内城市功能互补,达到同城一体化的发展形态,并实现产业分工合作,错位协同发展;群网,包括交通、信息、市场等网络的构建。这三个要素都具备之后,才是成熟的城市群发展态势。

专家建议,要建设高水平的城市群,还要从国家政策上加强规划,鼓励各地在发展本地区城市群的同时,也要加强区域协作和分工,明确产业功能定位,杜绝“跟风”。“在具体发展中,要摒弃高大全的思路,鼓励中小城市依据自身特色来发展,依据自己的产业优势来进行定位。同时,各地的政策必须稳定,规划应适度超前,杜绝朝令夕改。”程必定说

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